В силу многонационального состава и огромных территорий России требуется рациональная модель государственного устройства. Такая модель должна обеспечить сочетание общегосударственных интересов с региональными, контроль на местах, а также оперативное вмешательство при возникновении внешних и внутренних угроз.
Федеральные округа — это крупные территории, экономически и административно объединяющие несколько государственных субъектов. В каждом федеральном округе России, охватывающем территорию нескольких субъектов, действует полномочный представитель Президента РФ.
Особенность такой государственной модели — в Конституции РФ отсутствует определение этого понятия, но есть свои исторические аналогии и сложившиеся традиции. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе формально не является руководителем для глав входящих в округ субъектов. Он выступает представителем Президента РФ и координирует работу существующих на уровне округов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. К их числу относятся: управления Генеральной прокуратуры РФ; округа войск Росгвардии; главные управления Банка России; региональные таможенные управления ФТС России; управления Росрезерва; управления Роскомнадзора и департаменты Росприроднадзора.
При формировании федеральных округов оно не совпало с естественным районированием страны, известном ещё со времен Российской империи и СССР. В СССР опорой организации единого народнохозяйственного комплекса являлись работы П. П. Семёнова-Тян-Шанского и Д.И. Менделеева, которые разграничивали Российскую империю на территориально-производственные комплексы ( в силу общей инфраструктуры, смежных производств, кадровой базы и энергомощностей).
На сегодня институт федеральных округов представляет собой промежуточный управленческий уровень в большой и административно раздробленной стране. Он приобретает особое значение в сложнейший из этапов развития российской государственности (СВО, антироссийские санкции, деятельность «пятой колонны», глобальное противостояние Западу, гибридная война против РФ) как страховочный элемент централизованного антикризисного управления. Система федеральных округов объективно необходима для оптимизации территориально-государственного строительства на длительную перспективу. При этом она безусловно нуждается в собственной внутренней оптимизации и усилении управленческих механизмов.
Законодательно размытую ситуацию можно признать естественной если речь идет об эволюционном формировании нового управленческой модели. В соответствии с оптимизационными задачами особого внимания заслуживает такая проблема, как усиление федерального контроля за деятельностью окружных структур и их координации.
Острой потребности в специальных федеральных законах нет, хотя она неизбежна в стратегической перспективе. В частности, есть потребность в усилении института окружной инспекции и главных федеральных инспекторов, которые сегодня слишком слабы, чтобы реально контролировать ситуацию в отдельных субъектах федерации.
Список и состав федеральных округов РФ
В настоящее время в России восемь федеральных округов: Центральный федеральный округ (ЦФО), Северо-Западный федеральный округ, (СЗФО), Южный федеральный округ (ЮФО), Северо-Кавказский федеральный округ (СКФО), Приволжский федеральный округ (ПФО), Уральский федеральный округ (УрФО), Сибирский федеральный округ (СФО), Дальневосточный федеральный округ (ДФО).
Центральный федеральный округ, центр — город Москва
СОСТАВ:
Белгородская область
Брянская область
Владимирская область
Воронежская область
Ивановская область
Калужская область
Костромская область
Курская область
Липецкая область
Московская область
Орловская область
Рязанская область
Смоленская область
Тамбовская область
Тверская область
Тульская область
Ярославская область
Город федерального значения Москва
Северо-Западный федеральный округ, центр — город Санкт-Петербург
СОСТАВ:
Республика Карелия
Республика Коми
Архангельская область
Вологодская область
Калининградская область
Ленинградская область
Мурманская область
Новгородская область
Псковская область
Город федерального значения Санкт-Петербург
Ненецкий автономный округ
Южный федеральный округ, центр — город Ростов-на-Дону
СОСТАВ:
Республика Адыгея
Республика Калмыкия
Республика Крым
Краснодарский край
Астраханская область
Волгоградская область
Ростовская область
Город федерального значения Севастополь
Северо-Кавказский федеральный округ, центр — город Пятигорск
СОСТАВ:
Республика Дагестан
Республика Ингушетия
Кабардино-Балкарская Республика
Карачаево-Черкесская Республика
Республика Северная Осетия — Алания
Чеченская Республика
Ставропольский край
Приволжский федеральный округ, центр — город Нижний Новгород
СОСТАВ:
Республика Башкортостан
Республика Татарстан
Чувашская Республика
Кировская область
Оренбургская область
Пензенская область
Самарская область
Саратовская область
Ульяновская область
Уральский федеральный округ, центр — город Екатеринбург
СОСТАВ:
Курганская область
Тюменская область
Ханты-Мансийский автономный округ — Югра
Ямало-Ненецкий автономный округ
Сибирский федеральный округ, центр — город Новосибирск
СОСТАВ:
Республика Алтай
Республика Тыва
Республика Хакасия
Алтайский край
Красноярский край
Иркутская область
Кемеровская область — Кузбасс
Новосибирская область
Омская область
Томская область
Дальневосточный федеральный округ, центр — город Владивосток
СОСТАВ:
Республика Бурятия
Республика Саха (Якутия)
Забайкальский край
Камчатский край
Приморский край
Хабаровский край
Амурская область
Магаданская область
Сахалинская область
Еврейская автономная область
Чукотский автономный округ
Современные федеральные округа и генерал-губернаторства старой России
Создание федеральных округов в современной России происходило почти по тому же принципу, по которому происходило формирования военных округов и экономических регионов, с которыми федеральные округа не совпадает. Как на исторический аналог, обычно указывают на административно-территориальное деление Российской империи на генерал-губернаторства.
Во второй половине XIX — начале XX вв. институт генерал-губернаторов эффективно функционировал на всех окраинах Российской империи — на Дальнем Востоке, в Туркестане, на Кавказе, в Северо-Западном крае, в Великом княжестве Финляндском. При подготовке крестьянской реформы в 1858 — 1859 гг. Александр II хотел ввести институт генерал-губернаторов на всей территории России, предоставив им максимально широкие полномочия.
Проведение крупных социальных преобразований требовало, с одной стороны, укрепления вертикали власти, с другой, необходимо было наладить механизм государственного надзора над областями страны, который позволил бы решать нестандартные, нетривиальные задачи и следить за их исполнением в соответствии с приоритетами центральной власти.
Действительно, полномочные представители Президента РФ и генерал-губернаторы царской России имеют несомненную схожесть по их месту в системе государственного управления. Общего много.
Во-первых, обязательным является неформальный признак — личные связи и биографические пересечения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и генерал-губернаторов с главой государства. То есть, и там, и там, назначались лица, которых руководитель государства хорошо знает лично и которым доверяет.
Во-вторых, нечеткое нормативное закрепление задач и функций полномочных представителей Президента РФ и генерал-губернаторов. Это становилось ранее, а также является сегодня предметом политических конфликтов внутри государственного аппарата, что зачастую снижает эффективность функционирования этой модели управления.
В-третьих, направления работы и приоритеты деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и генерал-губернаторов во многом обусловлены политическими взглядами и личными воззрениями главы государства.
Институт генерал-губернаторства предполагал децентрализацию управления и самостоятельность отдаленных от центра регионов, функционировал при монархической форме правления в условиях централизованного унитарного государства. Отдельные регионы имели специфический статус, но общих административно-территориальных принципов государственного устройства они не нарушали. Институт полномочных представителей, напротив, действует в условиях федеративного государства с республиканской формой правления. Это имеет главное значение для понимания различий двух институтов власти.
Правовой статус полномочных представителей в федеральных округах, так же как и ранее генерал-губернаторов, значительно повышается в сложные для страны периоды, прежде всего — военные, что свидетельствует об особой значимости представителей главы государства в регионах. В то же время, функционирование федеральных округов и генерал-губернаторств, возглавляемых полномочными представителями Президента РФ и генерал-губернаторами, до конца не устраняло опасность развития центробежных тенденций, угрозы децентрализации даже в случае временного ослабления центральной власти.
Генерал губернаторства и области восточно-азиатской части Российской империи
Заметим, генерал-губернаторства, как правило, учреждались лишь на определенных территориях, где местная специфика требовала вмешательство центральной власти, самостоятельности в принятии решений и оперативности в действиях, то есть в столицах и на окраинах. Федеральные округа во главе с полномочными представителями Президента РФ сегодня охватывают всю территорию страны.
В императорской России и генерал-губернаторы, и губернаторы назначались непосредственно государем. Сегодня полномочные представители в федеральных округах назначаются Президентом РФ, а высшие должностные лица субъектов РФ наделяются полномочиями законодательными органами государственной власти субъектов РФ по представлению главы государства.
Существенным недостатком генерал-губернаторской системы управления являлся приоритет административного фактора над экономическим. Эта особенность учтена, сегодня сделан серьезный уклон в сторону именно экономических функций полномочных представителей.
Генерал-губернаторы фактически не имели своих аппаратов и действовали через губернские учреждения. При них состояли лишь канцелярия и чиновники по особым поручениям. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах имеют развитый аппарат как в центрах федеральных округов, так и в городах-столицах отдельных субъектов.
Таким образом, в целом, как генерал-губернаторы в дореволюционной России, так и полномочные представители Президента РФ в федеральных округах в стабильные времена являются инструментами контроля, координации, кадровой селекции и сбора информации. В кризисные периоды, особенно в период ведения страной военных действий, они становятся нервом административной машины, инструментом проведения указаний главы государства на местах.
Отметим, сопоставляя институт генерал-губернаторства в дореволюционной России с институтом полномочных представителей Президента РФ, следует учитывать как их формальное сходство, так и то, что в содержательном отношении они не тождественны, поскольку возникали в обществе с иным опытом и развитием. Возврат к прошлому на практике невозможен и ненужен, могут быть воспроизведены какие-то формы, но не их содержание.
Федеральные округа и военные округа
Географически федеральные округа не могут соответствовать военным округам в силу различия гражданских и военных задач. Главное, чтобы между гражданскими и военными структурами в условиях длительных военных действий было максимальное взаимодействие и взаимопонимание.
Максимальное количество округов – тридцать два – насчитывалось в СССР конце 1945 г. В период наивысшей военной мощи государства, в 1983 году, функционировало 16 округов, а также четыре группировки войск в Восточной Европе. В рамках реорганизации вооруженных сил в 2010 г. количество административных округов было сведено до четырех, затем увеличено на один.
На 2023 г. Вооруженные силы РФ разделены по территориальному принципу на пять округов: Западный (штаб в Санкт-Петербурге), Центральный (Екатеринбург), Южный (Ростов-на-Дону), Восточный (Хабаровск) и на правах отдельного округа – Северный флот (его объединенное стратегическое командование).
Новые военные округа, как «межвидовые стратегические объединения вооруженных сил», создаются, чтобы гарантированно обеспечить военную безопасность государства, защитить критически важные объекты, подчеркнул глава военного ведомства. Заявление прозвучало на совещании, посвященном выполнению решения Владимира Путина – увеличить численность Вооруженных сил до 1,5 млн человек.
21 декабря 2022 г. на коллегии Минобороны под руководством Путина было объявлено о возрождении Московского и Ленинградского военных округов в качестве ответных мер на расширение НАТО за счет Финляндии и Швеции. Московский и Ленинградский военные округа существовали со времен Российской империи и до 2010 г., прикрывали не только обе столицы, но и почти весь запад и северо-запад страны.
Московский военный округ был создан в 1864 г. в рамках военной реформы Александра II и просуществовал до 2010 г. На момент расформирования он охватывал, помимо столицы, 18 центральных регионов от Белгородской до Костромской и от Брянской до Нижегородской областей. Ленинградский, а ранее Петербургский и Петроградский военный округ существовал также с 1864 по 2010 год. К моменту упразднения он включал территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Карелии, Коми, Архангельской области (в том числе Ненецкого автономного округа), Вологодской, Мурманской, Новгородской и Псковской областей.
На данный момент важнейшей государственной задачей является усиление взаимодействия административной и военной власти, а значит, координация усилий федеральных и военных округов.
