Автономные округа в системе российского федерализма

Созданная в 1920–1930-е гг. система национально-территориального федерализма, когда не только население страны, но национальные административные единицы основывались на этническом принципе, играет важную роль в современной этнополитической жизни России и во многом задает ориентиры в развитии государственной национальной политики

С этой точки зрения наибольший интерес в истории российской государственности ХХ века представляет ситуация с автономными округами, поскольку их статус на протяжении последних 100 лет несколько раз менялся. Всего в России к началу 1992 г. было 10 автономных округов, созданных в 1920–1930-е гг.

Идея их создания изначально принадлежала В. И. Ленину. Из работы «Критические заметки по национальному вопросу»: «Несомненно, наконец, что для устранения всякого национального гнета крайне важно создать автономные округа, хотя бы самой небольшой величины, с цельным, единым, национальным составом, причем к этим округам могли бы «тяготеть» и вступать с ними в сношения и свободные союзы всякого рода, члены данной национальности, рассеянные по разным концам страны или даже земного шара».

Всего в 1920–1930-е гг. было создано 12 округов, в том числе 10 продолжили существовать в послевоенный период. Первым из национальных округов 26 февраля 1925 г. был создан Пермяцкий национальный округ Уральской области, затем 15 июля 1929 г. был образован Ненецкий округ. После этого сразу шесть территорий, имевших признаки и тенденции стать автономиями, получили статусы в рамках одного документа.

10 декабря 1930 г. постановлением ВЦИК «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера» были созданы Ханты-Мансийский (первоначально – Остяко-Вогульский), Ямало-Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский, Витимо-Олёкминский (Эвенкийский), Чукотский, Корякский и Охотский (Эвенский) национальные округа. Последние два округа были созданы в результате разукрупнения Бурят-Монгольской АССР в 1937 г.

26 сентября 1937 г. постановлением ЦИК СССР из Агинского и Улан-Ононского аймаков Бурят-Монгольской АССР был образован Агинский Бурят-Монгольский национальный округ в составе Читинской области и Усть-Ордынский Бурят-Монгольский национальный округ в составе Иркутской области. В Конституции 1936 г., несмотря на то, что в проекте об округах вообще не было ни слова, было указано, что в Совет Национальностей СССР входит «по одному депутату от каждого национального округа».

Согласно Конституции 1977 г. деятельность национальных округов регулировалась принимаемым Верховным Советом союзной республики законом. В РСФСР такой закон появился только 20 ноября 1980 г., но практически ничего не менял. Кроме этого, в Конституции 1977 г. органы власти автономных округов были отнесены к «местным органам государственной власти».

После провозглашения Декларации о государственном суверенитете РСФСР, определившей «необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР», II Съезд народных депутатов РСФСР 15 декабря 1990 г. принял ряд поправок в конституцию РСФСР, закрепленных законом «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР».

Согласно этому документу, все национально-территориальные образования республики были уравнены в правах. В частности, из второй части ст. 71, касавшейся административно-территориального устройства страны, применительно к округам были исключены формулировки «находящиеся в составе краев и областей» (Закон РСФСР от 15 декабря 1990 г. № 423-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 29. Ст. 16). Этот закон в ранге председателя Верховного Совета РСФСР подписывал Б. Н. Ельцин.

Одним из основных трендов дискуссии о развитии модели российского федерализма последних десятилетий стала политика, нацеленная на укрупнение регионов путем слияния небольших по численности населения и «малоэффективных» субъектов с находящимися рядом и исторически тяготеющими к ним крупными административно-территориальными единицами.

Эта политика, в частности, коснулась созданных в 1920–1930 гг. национальных округов, которые в начале 1990-х гг. получили статусы равноправных субъектов РФ. Так, в 2005–2008 гг. в стране прошла реформа административно-территориального деления (АТД), в результате которой за счет слияний в стране было реформировано шести из десяти существовавших ранее округов.

В 2003–2008 гг. шесть округов были реорганизованы за счет «поглощения» (входят в субъект в качестве района) и «слияния» (создания новых субъектов). В Конституции 2020 г. четыре округа названы равноправными субъектами РФ – Ненецкий, Чукотский, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий. Остальные бывшие округа тем не менее сохраняют признаки автономии в качестве территорий с особым административным статусом в составе материнских субъектов.

Так или иначе, на сегодняшний день в России существует 10 территорий, имевших ранее одинаковый с субъектами статус, но теперь сохранивших разную степень автономии. При этом дискуссии о будущем округов и их статусе в составе субъектов продолжаются и сегодня вплоть до общественных протестов. Ситуация в этих округах в постреформенный период 2010–2020 гг. представляет больший интерес для изучения феномена российской государственности.

Доля округов в территории и населении РФ

В 2020–2022 гг. в рамках Программы научных исследований и прикладных работ, связанных с изучением этнокультурного многообразия российского общества и направленных на укрепление общероссийской идентичности, руководителем которой является академик В. А. Тишков, реализован проект «Национальные округа в системе российского федерализма», который был нацелен на изучение актуальных процессов реализации государственной национальной политики в национальных округах РФ и территориях с особым статусом, их современного состояния и развития.

Основным источником послужили материалы исследования, проведенного в 2020– 2022 гг. научными сотрудниками Института гуманитарных исследований Пермского федерального исследовательского центра УрО РАН. Исследование включало массовый социологический опрос населения. Были изучены такие аспекты, как отношение к языку, традициям, статус проживания в округе, самоидентификация, уровень удовлетворенности работой местных и областных властей, а также важность автономного статуса для его жителей.

В рамках полевых исследований проводились фокус-группы и интервью с лидера- ми общественного мнения (руководителя- ми бюджетных учреждений, общественных организаций, редакторами изданий, молодежными лидерами). В исследование было включено шесть округов и территорий: 2020 г.– Коми-Пермяцкий округ Пермского края (КПАО), Ненецкий автономный округ (НАО), Ханты-Мансийский автономный округ – Югра (ХМАО); 2021 г. – Таймырский Долгано-Ненецкий муниципальный район (ТДНМР) и Эвенкийский муниципальный район (ЭМР) Красноярского края; 2022-й – Ямало-Ненецкий автономный округ (ЯНАО) и Агинский Бурятский округ Забайкальского края (АБО).

Аналитические записки и рекомендации по итогам исследований направлены в соответствующие органы власти субъектов, результаты опубликованы в научных изданиях (Зорин В. Ю., Каменских М. С. Ненецкий автономный округ в системе российского федерализма: по материалам этносоциологического исследования // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: История России. 2021. Т. 20. № 4; Каменских М. С. Коми-Пермяцкий округ Пермского края в системе российского федерализма // Вестник российской нации. 2021; Каменских М. С. Первый национальный: коми-пермяки в национальной политике России ХХ – начале XXI в. СПб, 2021; Каменских М. С. Ханты-Мансийский округ в системе российского федерализма // Вестник российской нации. 2022. № 10; Каменских М. С. Национальные округа в системе российского федерализма // Мат-лы конференции. Пермь, 2022).

Исследование выявило несколько актуальных особенностей, характерных для всех территорий.

Большой проблемой национальных округов является малочисленность населения и соотношение титульного и нетитульного населения. Она также ставит под вопрос целесообразность их существования. Например, Ненецкий автономный округ – официально самый малочисленный регион РФ. Его население едва превышает 40 тыс. человек, из которых собственно ненцы составляют 17%.

Округа и особые территории в общей сложности занимают площадь в 25% территории РФ (4 212 110 км кв.), но на ней проживает примерно 2,53 млн человек, менее 2% населения страны, при том, что 2 млн – это ХМАО – ЮГРА и ЯНАО. В целом плотность населения на этих территориях очень низкая. Прирост населения произошел во второй половине ХХ в., и был связан с началом освоения ресурсов Западной Сибири и формированием Западно-Сибирского нефтегазового комплекса (ЗСНГК).

По мнению исследователя А. И. Тимошенко, формирование ЗСНГК явилось «главным событием, наиболее существенно за всю историю ХХ столетия изменившим значимость региона как в хозяйственном комплексе страны, так и в мировой экономике» (Тимошенко А. И. Советская государственная политика в районах нового промышленного освоения Сибири: стратегия и практика // Деятельность государственных организаций по индустриальному освоению Сибири в XX – начале XXI в. Сборник научных трудов. Вып. 1. Новосибирск: Сибирское научное издательство, 2009).

Освоение недр требовало привлечения трудовых ресурсов, в связи с чем население многих округов значительно увеличилось, снизив численность коренных жителей. Самый наглядный пример здесь – Ханты-Мансийский автономный округ. Его население в последней четверти ХХ в. увеличилось более чем в 15 раз, превысив даже число жителей «материнского» региона – Тюменской области. Сегодня население ХМАО – Югры составляет 44,7% жителей Тюменской области (Население Западной Сибири в XX веке / Под ред. Н. Я. Гущина, В.А. Исупова. Новосибирск, 1997).

В результате этих изменений коренные жители – ханты, манси, ненцы – несмотря на прирост за 50 лет почти в два раза, составляют менее 2% населения округа, при этом он сохраняет автономию именно в силу некой «этнической уникальности». Похожие процессы можно наблюдать и в других территориях, богатых ресурсами (ТДНМР, ЯНАО, НАО). Исследование не выявило высокий уровень гражданской идентичности.

Подавляющее большинство населения рассматривает идентичность граждан РФ как базовую в вопросах самоопределения. Дискуссии о будущем округа и критика органов власти ограничиваются исключительно  уровнем субъекта. В ходе исследования была выявлена зависимость между возрастом и лояльностью к территории: чем моложе человек, тем выше у него желание покинуть округ. Также была обнаружена связь между национальностью и лояльностью к территории. Так, в ЯНАО коренные народы (ненцы, ханты, коми, селькупы) имеют высокий уровень лояльности и не хотят его покидать – 73%.

Как показали интервью, у населения округов бытует нарратив, согласно которому потеря автономии неминуемо приведет к ухудшению экономического благополучия (Нарратив отмечен автором в рамках исследований в НАО, ХМАО–Югре, Долгано-Ненецком Таймырском муниципальном районе Красноярского края и Коми-Пермяцком округе Пермского края).

Поэтому большинство населения высказывается в пользу автономии именно потому, что округ обладает этнокультурной уникальностью. Кроме этого, никто из интервьюируемых не сказал, что в перспективе возможно какое-то изменение существующего статуса и договоренностей. По ситуации в ЯНАО: «Такая ситуация вряд ли возникнет, все понятно, правила определены, в соответствии с которыми мы живем, в 1990-е гг. были использованы переговорные механизмы, которые сейчас всех устраивают, всем все понятно. Мы исторически и экономически все связаны. Представители округа есть в облдуме. И кадры, и историческое наследие очень близки» (Полевые материалы автора (ПМА). Салехард, 2022).

Анализ высказываний участников дискуссий в НАО о возможности объединения с Архангельской областью показал неприемлемость этого проекта для большинства лидеров общественного мнения и населения округа на текущем этапе. Респонденты говорили, что это вызвано страхом потери определенного уровня жизни, возможного оттока населения, запустения территории (Заключительный аналитический отчет о проведении научного этносоциологического исследования на тему: «Изучение общественного мнения жителей Ненецкого автономного округа» (ноябрь 2020 г.). ГАУ АО «ЦИОМ». Архангельск, 2020. С. 38).

Во всех исследованиях вероятность объединения или его последствия рассматриваются преимущественно в негативном ключе, хотя в ряде территорий (ЭМР, КПАО) объединение существенно повысило уровень жизни населения и привлекло новые инвестиции.

Еще одной особенностью можно назвать локальную идентичность. За время существования округов, несмотря на половинчатый статус автономии, произошло формирование этнотерриториальной идентичности в округах, построенной на особенностях этнической культуры коренного населения. Это проявляется, в частности, в принятии всем населением округа ценностей и культуры коренного населения.

Пример ХМАО и ЯНАО показал в опосах высокую степень лояльности жителей к местной культуре. «Здесь постоянно говорят «Ямал». Это бренд, который культивируется. «Я живу на Ямале», «Я люблю Ямал» и т. д. На концертах это слово не сходит с уст артистов. Если я выезжаю, с собой всегда худи, кепка и футболка с надписью «Ямал».

Жители называют наиболее известными уроженца- ми территорий именно общественных деятелей из среды коренного населения, празднуют «местные» праздники (в северных территориях День Оленевода), меняют рацион питания. «Для меня коренной быт очень близок, не знаю, кто из местных не любит строганину, малосолку. Шурпу из оленины очень люблю, хотя организм не очень принимает оленину, вся семья ест оленину».

В ходе исследования со стороны коренного населения отмечена неудовлетворенность некоторых жителей обеспечением прав коренного малочисленного населения в округах в части ведения традиционной хозяйственной деятельности (за исключением ЯНАО). Причем уровень недовольства не зависит от уровня поддержки населения органами власти. В Архангельской области только 7,3% были лояльны по отношению к властям области. (Заключительный аналитический отчет о проведении научного этносоциологического исследования на тему: «Изучение общественного мнения жителей Ненецкого автономного округа» (ноябрь 2020 г.). ГАУ АО «ЦИОМ». Архангельск, 2020. С. 44).

Многие привязывают эту тему к «откупным деньгам», которые округ платит Архангельской области, чтобы те «не вмешивались в наши дела». Вообще тема финансовой составляющей четко прослеживается в отношениях между НАО и Архангельской областью. НАО выступает в представлениях респондентов донором, а область своего рода «неблагодарным реципиентом».

Одной из задач исследования была оценка уровня лояльности населения к «местным» органам власти и властям материнского субъекта. В целом исследование показало, что властям своей территории население доверяет в целом на 10–15% выше, чем властям субъекта. Наиболее проблемной можно считать территорию Таймырского Долгано-Ненецкого района, где критические оценки последствий реформы выявлены не только в интервью с лидерами общественного мнения, но и на уровне представителей органов местного самоуправления.

Массовые опросы также показали, что жители четко разделяют в своих представлениях «свои» власти округа или территории и власти области, причем к первым у них сохраняется более высокий уровень лояльности. Стоит отметить, что уровень удовлетворенности населения работой местных властей выше в среднем на 12% такого же показателя областных органов власти.

Также можно отметить в качестве особенности высокую степень удовлетворения населения уровнем обеспечения этнокультурных прав. Если говорить о проблемах, которые волнуют жителей округов, надо сказать, что они касаются вопросов качества социальной инфраструктуры (образование, здравоохранение, социальная поддержка). При этом относительно соблюдения национально-культурных прав не отмечено критики. Участники посещают проводимые фестивали и мероприятия, отмечают, что стало больше литературы на родных языках.

Среди основных причин критического отношения респондентов, как правило, выделены вопросы социально-экономического характера. В целом респонденты отмечали, что условия для изучения родного языка и культуры весьма удовлетворительны (КПАО, ЯНАО, ХМАО). Проблемой является, скорее, их сохранение и привлечение молодежи к их изучению (КПАО, ЯНАО, АБО).

Таким образом, национальные округа по-прежнему играют важную роль в системе российского федерализма и во многом определяют его дальнейшее развитие. Ситуация, сложившаяся сегодня в округах и особых территориях, представляется актуальной не только с точки зрения развития, но и с позиции будущих трендов российского этнофедерализма. Все это потребует дополнительного анализа и научных рекомендаций российских ученых.

Источник: М. С. Каменских (г. Пермь) Автономные округа в системе российского федерализма. — Этнополитическая ситуация в Российской Федерации в 2023 году. Ежегодный доклад Сети этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов / Ред.: В. А. Тишков, А. В. Черных. Пермь, 2024.